Güçlendirilmiş Parlamenter Rejim

Bir süredir Cumhur İttifakına dâhil partiler dışındaki bütün siyasal partiler, yürürlükteki hükûmet sistemine alternatif olarak, “güçlendirilmiş parlâmenter sistem”i savunmaktadır. Ancak bu kavramın içeriğinin ne olduğu konusunda yeterli açıklık yoktur.

Oysa bu konunun, günümüz Türkiye’si bakımından bir hayat-memat meselesi olduğunu söylemek abartılı olmaz. 2017 Anayasa değişikliklerinin getirdiği sistem, Venedik Komisyonu’nun (Avrupa Konseyi Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu) isabetle vurguladığı gibi, “otoriter ve kişisel bir yönetim yönünde yozlaşma” potansiyeli taşımaktadır:

Venedik Komisyonu, önerilen anayasa değişikliklerinin Türkiye’ye rejimin otoriterleşmesine karşı güvence oluşturma bakımından gerekli denge ve denetimlerden yoksun bir başkanlık rejimi getireceği kanısındadır. Önerilen anayasa değişikliklerinin özü, Türkiye’nin anayasal demokratik geleneğinden tehlikeli bir geri adım teşkil etmektedir. Venedik Komisyonu, önerilen sistemin, otoriter ve kişisel bir rejim yönünde yozlaşması tehlikesini vurgulamak istemektedir (Venice Commission, “Turkey: Opinion on the Amendments to the Constitution”, 10-11 March 2017, Opinion No: 875/2017, CDL-AD (2017), 005, para. 126, 130, 133). 

Sistemin, bugüne kadarki uygulaması da bu endişeleri doğrulayacak yöndedir. Dolayısıyla yürürlükteki sisteme alternatif olarak önerilen güçlendirilmiş parlâmenter sistemin içeriğinin sistemli ve ayrıntılı şekilde tartışılması, son derece acil bir ihtiyaçtır. Ben de uzmanlık alanım gereği bu konuyla yaklaşık kırk yıldır yakından ilgilenmiş bir öğretim üyesi olarak, görüşlerimi ifade etmeyi, böylece bu tartışmaya mütevazı bir katkıda bulunmayı bir görev sayıyorum.

Güçlendirilmiş parlâmenter rejimin içeriğinin tartışılmasına, her şeyden önce parlâmenter rejimin tanımıyla başlamak gerekir. Dünyaca benimsenmiş tanımına göre parlâmenter rejimin iki aslî (olmazsa olmaz) unsuru vardır. Biri, yürütmenin yasama organına karşı siyasal sorumluluğu; diğeri, yürütme organının devlet başkanı ve bakanlar kurulundan oluşan düalist (ikili) yapısıdır. Hükûmetin siyasal sorumluluğu, parlâmentonun çeşitli denetim araçları ve bunların en etkili olan gensoru ve onun sonucunda başvurulan güven oylamasıyla gerçekleşmektedir. Yürütmenin düalist yapısı ise bu organın, siyaseten, hatta vatan hainliği gibi istisnaî haller dışında cezaî bakımdan da, sorumsuz olan bir devlet başkanı ile parlâmentoya karşı siyaseten sorumlu bir başbakan ve bakanlar kurulundan oluşması, başbakan ve bakanların görevlerinden dolayı cezaî sorumluluklarının da bulunması anlamına gelmektedir.

Meşrutî monark veya cumhurbaşkanı olabilen devlet başkanının sorumsuzluğunu tamamlayan ve onu meşrulaştıran bir ilke de devlet başkanının yetkilerinin esas itibariyle sembolik ve temsilî yetkilerden ibaret olmasıdır. Bu ilkenin bir uzantısı olarak, devlet başkanının kural olarak tek başına işlem yapamaması, işlemlerinde mutlaka başbakan ve ilgili bakan veya bakanların imzalarının bulunması (karşı-imza prensibi) ve bu işlemlerden doğabilecek siyasi ve cezaî sorumluluğun onlara ait olması kuralı mevcuttur. Böylece kamu hukukunun en temel ilkelerinden biri olarak, yetki ve sorumluluğun paralelliği gerçekleştirilmiş olmaktadır.

Türkiye de genel eğilime paralel olarak, 1924, 1961 ve 1982 Anayasaları ile cumhurbaşkanının TBMM’ce seçilmesi ilkesini kabul etmiş, ancak 2007 anayasa değişikliği ile bu sistemden vazgeçilerek, halkça seçim yöntemi benimsenmiştir. Bu değişiklikle, Türkiye’nin parlâmenter rejimden yarı-başkanlık sistemine geçmiş olduğu yolundaki yorumlar kanımca abartılıdır. 2007 değişikliği ile cumhurbaşkanının yetkilerinde hiçbir değişiklik yapılmamıştır. Üstelik bu anayasa değişikliğinin, Anayasa Mahkemesi’nin skandal 367 kararının etkisiyle, bir nevi zorunluluk sonucu gerçekleştirilmiş olduğunu da unutmamak gerekir.

Bugün tamamen yeni bir anayasa yapılması gündemde olduğuna göre, cumhurbaşkanının seçilme şeklinin yeniden tartışılmasında yarar vardır. Benim kişisel görüşüm, cumhurbaşkanının parlâmento tarafından seçilmesi yöntemine geri dönülmesidir. 2007 anayasa değişikliği ile yaratılan, 2017 değişikliği ile de cumhurbaşkanının partisiz olma zorunluğunu ortadan kaldıran bugünkü sistemin işleyişine bakıldığında, bunun siyasal kutuplaşmayı arttırdığından, siyasal ve sosyal bölünmeleri derinleştirdiğinden kuşku duyulamaz. Bugünkü görünümü itibarıyla sistem, kazananın her şeyi kazandığı (winner-takes-all), buna karşı kaybedenin de her şeyi kaybettiği bir sistemdir.

Cumhurbaşkanının parlâmento tarafından seçilmesi sistemine geri dönüldüğü takdirde, bunun nitelikli çoğunluk şartına bağlanmasında yarar vardır. Çünkü cumhurbaşkanının, toplumun mümkün olduğu kadar geniş kesimlerince benimsenen bir kişi olması, ancak bu şekilde mümkün olabilecektir. Ancak seçim turlarının 1980 askerî müdahalesi öncesinde olduğu gibi sonsuza kadar uzamasını ve bu makamın aylarca vekâleten yürütülmesini önlemek için, tur sayısının sınırlandırılması da yerinde olacaktır. 

Cumhurbaşkanının parlâmento tarafından seçimi sistemine geri dönüldüğü takdirde, partisiz cumhurbaşkanı şartının da yeniden getirilip getirilmeyeceği tartışılmalıdır. Uzun yıllarını bir siyasal partiye vakfetmiş bir kişinin, cumhurbaşkanı seçilmekle, bir gecede bu bağlarını unutacağı düşünülemez. Bütün bunlara rağmen benim kişisel tercihim, özellikle son yılların partili cumhurbaşkanı deneyimi göz önüne alındığında, partisiz (tarafsız) cumhurbaşkanı sistemine geri dönülmesidir.

2017 Anayasa değişikliği sürecinde değişiklik taraftarlarının ileri sürdükleri başlıca iddia, parlâmenter rejimin zayıf, kısa ömürlü ve karar alma kabiliyetinden yoksun koalisyon hükûmetlerine, hükûmet buhranlarına, hatta sık sık askerî müdahalelere yol açtığı idi. Oysa bu iddia, gerek dünya genelinde gerek Türkiye özelinde tamamen temelsiz ve yanıltıcı niteliktedir. İngiltere gibi esas itibarıyla iki-partili parlâmenter rejimlerde koalisyon hükûmetleri son derece istisnaîdir. Kıta Avrupa’sının çok-partili parlâmenter demokrasilerinde de uzun ömürlü ve uyumlu koalisyon hükûmetlerinin pek çok örneği vardır.

Türkiye’de ise 1946’dan itibaren 74 yıllık çok-partili hayat içinde tek-parti hükûmetlerinin görev yaptığı süre, toplam 48 yıldır: 1946-50 CHP (4), 1950-1960 DP (10), 1965-1971 AP (6), 1977-79 CHP (2), 1983-1991 ANAP (8) ve 2002-2020 AKP (18). Üstelik bütün koalisyon hükûmetlerinin kısa ömürlü ve uyumsuz oldukları da iddia edilemez. 1982 Anayasasındaki en geniş kapsamlı demokratik değişikliklerden 1995 değişikliği DYP-SHP, 2001 değişikliği de DSP-MHP-ANAP koalisyonları dönemlerinde gerçekleşmiştir.

Aslında parlâmenter rejim, doğası gereği olarak, hükûmet krizi ihtimalini asgariye indiren bir sistemdir. Hükûmeti destekleyen parlâmento çoğunluğu bir şekilde, mesela koalisyon ortaklarından birinin çekilmesi nedeniyle bozulursa, parlâmentoda oluşacak yeni çoğunluğu yansıtan yeni bir hükûmet kurulabilir. Oysa başkanlık sisteminde başkanla parlâmento çoğunluğu arasındaki ihtilâfı çözecek bir mekanizma yoktur.

Bütün bunlara rağmen, parlâmenter rejim bünyesi içinde hükûmet istikrarını arttırıcı birtakım ek tedbirler alınabilir ve alınmalıdır. Batı, özellikle Fransız, literatüründe bu tedbirler kümesine “akılcılaştırılmış parlâmentarizm” (parlementarisme rationalisé) adı verilmektedir. Bu tedbirlerden bazıları, mesela hükûmetin kuruluşundaki güven oylamasında basit çoğunluk yeterli iken, hükûmetin düşürülmesinde üye tamsayısının salt çoğunluğunun şart koşulması, 2017 değişikliklerinden önceki 1982 Anayasasında da mevcuttu.

Yeni anayasada bunlara ek olarak, “yapıcı güvensizlik oyu” (constructive vote of no-confidence) sisteminin getirilmesi yararlı olacaktır. Bu sistem, İkinci Dünya Savaşı sonrası anayasalarda, ilkin Almanya Anayasasınca kabul edilmiştir. Bu Anayasanın 67’nci maddesine göre “Bundestag (Birinci Meclis) Federal Başbakana karşı güvensizliğini, ancak üyelerinin çoğunluğuyla ona bir halef seçmek ve Federal Cumhurbaşkanından Federal Başbakanı azletmesini talep etmek suretiyle gösterebilir. Yapıcı güvensizlik oyunun mantığı, yıkmakta birleşenlerin yapmakta da birleşmeleri gerektiğidir. Benzer hükümlere, İspanya (m. 114) ve Belçika (m. 96) Anayasalarında da rastlanmaktadır.

Bu açıklamalarımız, elbette yeni Anayasanın sadece bir hükûmet sistemi değişikliğiyle yani yasama-yürütme ilişkilerini, güçlendirilmiş ya da akılcılaştırılmış bir parlâmenter rejim yönünde düzenlemekle yetinebileceği anlamına gelmemektedir. Memnuniyet vericidir ki, yürürlükteki sistemin değişmesini savunan bütün siyasal parti liderleri, çok daha geniş anlamda, evrensel demokrasi ve hukuk devleti standartlarına uygun, birey haklarına öncelik tanıyan ve sağlam güvenceler getiren gerçek bir demokratik hukuk devletini arzuladıklarını ifade etmişlerdir. Bunun yolu ise gerçek bir yargı bağımsızlığından geçmektedir. Bunun nasıl gerçekleştirileceğini başka bir yazımda ele almayı düşünüyorum.